西方国家维护国家安全的战略着力点：应急管理

应急管理成为西方国家维护国家安全着力点的缘起与发展历程

从发展历程来看，西方国家应急管理本身就是维护国家安全的产物。西方国家的应急管理制度源于民防（Civil Defence）制度。当前，二者事实上已经融为一体，民防工作内容与应急管理范畴高度一致，涵盖防灾减灾救灾、反恐、应对气候变化和烈性传染病等方面。有的西方国家并没有以“应急管理”冠名的机构，实际由民防部门承担应急管理职能。

民防工作是维护国家安全的基本内容。“民防” 最初是指通过发布空袭警报、进行灯火管制、开展居民防空疏散、构筑防空设施、布置防空气球等一系列措施来减轻敌方空袭造成的损失。西方现代民防的核心是“公民保护”（Civil Protection，也可称为“民事保护”），其意涵为强调安全威胁下对公民的安全保护。在我国，一般将其称为“人防”。有的地方考虑到改革创新、与国际接轨等因素，称之为“民防”，比如，沈阳市2003年出台了《沈阳市民防管理规定》。还有的将“Civil Defence”翻译为“公民防护”“民众防护”“公民防御”等。

从西方国家民防的发展历程来看，它与战争的形态、威胁程度直接相关，大致经历了四个阶段：常规战争条件下的民防、核安全风险下的民防、融合灾害管理的民防、新安全管理范式下的民防（应急管理）。

具体来看，“二战”前为民防发展的初始阶段——常规战争条件下的民防。世界上最早的民防机构发端于欧洲，是第一次世界大战的产物。1917年，英国政府为防空袭建立了“伦敦防空指挥部”。第一次世界大战结束后，民防理念在西方主要发达国家逐步得到体认。特别是随着新式武器的不断涌现，战争破坏力空前增大，西方国家更加重视民防，逐步将民防机构的职能固化，以确保日常情况下民防机构也能够开展相应的“防空袭”准备工作。1935年，英国内政部设立了民防服务部门；1941年，美国成立了民防办公室。这种改革标志着现代意义上的民防开始出现。

第二次世界大战末期至20世纪80年代的“冷战”期间为第二阶段——核安全风险下的民防。这一时期，民防理念在西方主要发达国家发生变化。一方面，较长时间没有战争，但维持民防机构需要大量公共资金投入，而且相关专职人员往往缺乏实战能力提升的机会。另一方面，核武器使西方国家安全面临新的挑战。1945年8月，美国在日本广岛、长崎投掷原子弹，加速了日本军国主义的灭亡，也让全世界认识到核武器的巨大破坏力。随着20世纪50年代东西方冷战形势的不断升级恶化，世界面临着越来越严峻的核战争威胁。特别是20世纪60年代发生的古巴导弹危机，使美国、苏联两个超级大国处于热战边缘。因此，西方国家逐步将民防机构的职能进一步优化，以适应“平战结合”需要，更好地利用各类资源，同时加强了核防护资源的配置，普遍强化了核安全风险下的民众防护职能。

20世纪90年代至20世纪末为第三阶段——融合灾害管理的民防。“冷战”结束以后，由于发生核战争的威胁大大降低，发达国家开始把民防工作的重点放到对洪水、地震、火灾等灾害的应对中。英国1988年就开始考虑将民防由“战时应急”向“平时防灾救灾”转变。1992年，英国内政部完成民防评估项目，即评估“民防体制如何设计才能更好应对安全风险和灾害的挑战”。这一时期，加拿大也开展民防改革。总体来看，西方国家关于民防的主要任务、机构职能、经费保障等方面的政策普遍发生了重大转变和调整，民防从以主要应对战争破坏转到同时应对战争破坏和日常灾害上来，从以防空为主的传统民防向“融合防空防灾职能、重视公民保护”的现代民防转变。这一阶段，西方国家的民防（应急管理）也是国家安全的重要组成部分。以德国为例，德国“公民保护”是指通过采取非军事措施保护公民及其住宅、工作场所以及对生命或国防具有重要意义的民事机关、企业、公共设施和设备、文化资产等免遭战争影响，减缓或避免战争所带来的严重后果。这些官方措施和公民的自救相互补充，实际是德国应急管理的范畴。目前，德国内政部危机管理司的基本职能就包括自卫、公民预警、防卫性建筑、人员居留和疏散、灾难保护、健康保护措施、文化资产保护措施等。又如，欧盟成立之初就着手整合所有成员国的资源和力量以应对重特大突发事件的风险，并逐步将有关政府的各类民防职能、军队与政府间的应急协调等资源，与欧盟机构的指挥协调相衔接，使之能够保持一致。欧盟委员会早期的民防机构（Commission Civil Protection Unit）曾经在重大突发事件应对中做了大量工作，妥善应对了1997年意大利中部地震、1999年艾瑞卡号油船在法国布列塔尼海岸附近沉没等一系列重大突发事件。在应对这些重大突发事件的过程中，欧盟开始重点研究建立欧盟民事保护机制（Civil Protection Mechanism），即当一个国家的重大突发事件应对能力不足时，它可以通过该机制请求援助，以提升欧盟内部应急协调的效率与效能。

进入21世纪后为第四阶段——新安全管理范式下的民防（应急管理）。在新安全管理范式中，既要考量核战争的现实威胁，又要应对反恐、重大灾害等突发事件的风险。新安全管理范式下民防体制的“标签”就是西方国家应急管理体制的形成。当前西方国家应急管理部门不仅承担着具有军事意涵的民防职责，而且其应急职能得到空前重视，甚至成为国家安全战略的重要组成部分。在这一时期，西方国家应急管理体系改革都逐步适应了这一战略需求，以更好地统筹安全与发展的关系，促进全社会安全资源的集约化管理。2001年7月，英国内阁国民紧急事务秘书处（CCS）设立，负责协调跨部门的应急管理工作，并直接向首相负责。由此，英国应急管理（民防）的领导权从内政部转移到内阁，表明英国中央政府的应急管理职能得到强化。2001年的“9·11”恐怖袭击事件对所有西方国家的应急管理体制都产生了重大而深远的影响。2002年9月，美国小布什政府发布的《国家安全战略报告》强调：“反恐策略将逆境变成机遇。例如，应急管理系统不仅能够更好地应对恐怖主义，还能应对所有危害。我们的医疗系统将得到加强，不仅处理生物恐怖，还要应对所有传染病和大规模伤亡危险。”在这一阶段，除了恐怖主义外，全球还面临气候变化、跨国犯罪、烈性传染病等重大风险挑战，这些都成为国际安全的重要议题。2008年2月，英国内阁办公室战略中心发布《实现英国的潜力：未来对英国的战略挑战》报告，认为英国政府面临着全球化、经济繁荣、公民生活条件差异、老龄化、家庭和社区、社会安全、个性化的公共服务、气候变化、民主创新等10个方面战略风险的挑战，强调英国政府只有迅速增强战略风险管理能力，才能迎接上述挑战，保障英国社会的安全和繁荣。2009年，时任英国首相布朗在《国家安全战略：下一代的安全》序言中，明确指出“无论我们正在面临的全球金融危机、国际恐怖主义，还是大流感问题，英国都需要对全球问题更好更快响应”。这一时期，英国政府把应急管理纳入首个国家安全战略报告中，使之成为国家安全战略的重要内容。德国联邦政府则强调：“民防服务旨在为防御国家及其公民面临的最严重威胁做好准备。”德国国家安全政策报告《关于安全政策和德国联邦未来的白皮书2016》指出，“未来常规军事攻击从根本上仍然可能”。在此基础上，德国联邦部门内政部协调制定了新的民防发展战略，于2016年8月24日批准了《民防概念》（简称KZV），其基本内容包括：维持州和政府职能、民防、（紧急）照护民众、武装部队支援。因而，“着眼于战争需要”一直是德国应急管理的基本职能。欧盟为了促进公民保护战略的有效实施，于2010年组建了欧盟公民保护与人道主义援助总局（DG ECHO）。该机构不仅负责欧盟内部民防政策的制定与协调，还负责协调和组织援助事务，向自然灾害和武装冲突中的受害者提供有力的人道主义援助，是世界上提供人道主义援助最多的捐赠者。2019年，欧盟进一步强化了其灾害风险管理的职能，以更好地保护公民免受灾害侵害。升级后的欧盟民防机制在消防飞机、直升机等装备，以及医疗运输能力、战地医疗力量等方面，都建立了新的额外战略储备。欧盟力图通过这些举措，更好地做好应急准备，以应对包括化学、生物、放射和核安全突发事件等在内的各种紧急情况，并促进欧盟安全政策的快速高效实施。

应急管理成为西方国家维护国家安全着力点的主要表现形式

当前，西方国家的应急管理是其国家安全不可分割的一部分，并成为维护国家安全的战略着力点。这主要体现在应急管理与国家安全战略的关系、应急管理机构与国家安全管理组织的关系、应急力量与国防力量的关系三方面。

应急管理成为国家安全战略的关键内容。当前，应急管理已经成为西方国家国家安全战略的重要内容。

在应对突发事件风险挑战的实际工作中，法国政府把应急管理纳入国家安全管理框架中一并考量。2008年出台的《法国防卫和国家安全战略白皮书》导入全新的国家安全概念，明确提出“法国国家安全战略要应对可能危及法国安全的所有风险和威胁，法国国家安全的范围包括防卫政策，但绝不仅限于防卫政策”，还提出，“完善法国内部的治安政策、公民保护政策、外交政策、经济政策等也直接有助于促进法国国家安全”；2013年4月发布的《法国防卫和国家安全战略白皮书》明确指出：“人的内心的安全是法国国家安全的基础，同时，在一个复杂和相互关联的世界，法国所面临的自然灾害、工业安全、健康、技术、政策等综合风险是客观存在的”，“法国政府要进一步明确综合安全的概念，加强对社会安全风险挑战和各类风险组合的响应，要在认知与预测、保护、预防、威慑、响应5个环节，加强对安全风险的应对。”

2010年10月，英国国家安全战略报告《在不确定时代使英国安全：战略防御与安全回顾》认为，英国国家安全领域的首要风险挑战来自应急管理方面，包括：要确保反恐能力持续增强，并提升应急响应效率；在网络安全领域，注意打击罪犯和开展反恐信息收集，保障网络空间的安全，保护公民隐私安全，促进社会的繁荣发展；政府工作要高度关注大洪水、流感大流行等重大突发事件，并促进企业和社区韧性（resilience）的提升；注意整合外交、情报、国防等危机管理资源，不断提升应急响应能力。

美国联邦政府力图通过完善全国突发事件管理系统（NIMS），促进统一行动，协调各种力量来拯救生命，确保突发事件的情势稳定，保护财产和环境，全面提升国土安全的管理效率与效能。2011年3月东日本大地震发生后，美国奥巴马政府着眼于国家安全战略的整体需要，对美国应急管理体系进行了系统性、战略性变革，美国应急管理在其国家安全中的重要作用进一步凸显。2017年1月，美国总统特朗普推出“美国优先”的施政纲领，反映在美国国家安全与应急管理领域，就是要把美国人民的安全放在首位。2017年年底，特朗普政府发布的《国家安全战略报告》再次强调“我们将保卫我们的国家，保护我们的社区，把美国人民的安全放在首位”，并提出“我们还必须采取一系列措施建立快速的应急响应机制，以应对美国人民在发生自然灾害或家园受到袭击时的需要；我们必须跨越政府功能、关键基础设施以及经济和政治系统，建构一种有准备和韧性的文化”。这都说明应急管理在美国国家安全中的作用与意义更加凸显。

应急管理机构纳入国家安全管理组织体系。需要注意的是，英国、美国、法国、德国等西方发达国家的应急管理制度全部纳入国家安全管理的组织体系。

受三哩岛核事故的影响，同时为了更好地整合分散在各部门的安全管理资源，1979年，美国总统卡特发布行政命令（第12148号），将国防部的民防职能、住宅开发部的联邦灾害救助职能、联邦总务署的联邦准备职能等划转到新组建的联邦应急管理署（FEMA），授权该署协调所有民防、救灾救助任务，承担自然灾害、人为技术事故、核灾害的预警职能。2001年“9·11”恐怖袭击事件后，美国联邦政府整合22个联邦机构，组建了国土安全部（DHS），该部部长是美国国家安全委员会的追加成员。另外，在小布什政府时期，国土安全顾问独立于国家安全委员会，设在国土安全委员会内；在奥巴马政府执政期间，国土安全委员会保留下来，国土安全顾问兼任负责国土安全和反恐事务的副国家安全顾问的职务，使该职位直接服从于国家安全顾问。实际上，通过这样的岗位职责设计，美国把国土安全进一步纳入国家安全管理的框架内。2010年5月12日，英国卡梅伦内阁建立了国家安全委员会（National Security Council），其职责包括审议国家安全、外交政策、国防、国际关系和国际发展、快速恢复的能力、能源和资源安全等事项。委员会将协调处理英国面临的所有安全威胁，并在最高一级整合所有政府实体。国家安全委员会下设五个小组委员会，其中具体负责应急管理的“威胁、危害、韧性和应急小组委员会”的职责包括：审议与恐怖主义和其他安全威胁、危害、韧性有关的政策，以及与安全和情报机构的计划和资源有关的问题，并在必要时向国家安全委员会报告。另外，负责国家安全委员会日常运转的国家安全秘书处由国家安全顾问（NSA）负责，通常设置2至3名副国家安全顾问（DNSA），下设五个机构：内阁国民紧急事务秘书处、外交处、安全与情报处、网络安全和信息保障办公室、英国计算机应急响应小组。目前,负责应急管理领导工作的内阁国民紧急事务秘书处是国家安全秘书处中人数最多的部门。从英国和美国的实践来看，把应急管理纳入国家安全管理框架内，实际上大幅强化了应急管理在国家安全管理中的重要性，有利于统筹考量所有安全问题，就所面临的安全风险进行整体性分析与评估，从而更好地整合所有国家安全资源，进而提升重大突发事件的实际处理能力。

在西方主要国家中，德国、法国的内政部都负责具体应急管理工作，同时承担国家安全领域内的相应职能。2001年11月8日，德国联邦政府部长常务会议（IMK）决定对德国应急响应系统能力进行评估，制定一个民事保护新战略的基本纲领。2001年12月6日开始实施的《保护民众的新战略》中，联邦政府和州政府共同致力于提高现行应急管理能力。该战略在风险及危害分析的基础上界定了民事保护的优先事项。作为该战略的两项重要成果之一，德国联邦政府在内政部下设立了公民保护和灾难救助局（BBK），并在各层级政府规范了一元化的指挥与控制系统。德国联邦政府还成立了部际危机管理协调工作组，用来协调联邦州和联邦之间的应急事务。在现行应急管理体系下，该工作组处理了许多影响超过一个联邦州的威胁或突发事件，主要集中于处理复杂条件下的必要协调和咨询事项，促进了联邦部委和联邦州之间在突发事件应对中的进一步磋商与协调，也保持了国家安全战略在德国应急管理中的有效贯彻与落实。与德国有所不同，法国于2008年10月成立的防卫和国家安全委员会（DNSC）负责所有和国家安全相关的防卫事项。该委员会由法国总统负总责，下设各特设会议（如应急管理、情报、核问题等会议）。同时，专设总秘书处，将应急管理工作纳入一体化的国家安全管理体系中，总理对应急管理负总责，通过总理危机管理小组（CCPM）作出政治决策或确定战略方向，并具体指导部际委员会的工作。法国中央政府的部际委员会统一领导应急管理工作。日常情况下，由法国内政部部长代表总理主持召开会议，研究制定法国应急管理的重要政策与战略；部际委员会成员一般来自消防和应急管理总局、国家警察总局等部门以及军队，并在内政部设置跨部门的应急管理中心，负责协调重大突发事件应对工作。

应急队伍成为维护国家安全的关键力量。从民防的视角来看，除了自然灾害、战争或恐怖袭击的威胁之外，人们在疾病或事故等日常事件中也可能需要帮助。当前，应急队伍既可以承担战争条件下的救护救援功能，也可以发挥和平时期的应急管理（灾害管理）功能。应急队伍已成为西方国家维护国家安全的关键力量。德国联邦技术救援署（THW）是联邦政府组织志愿者开展应急救援服务的著名国际平台，也是培养灾害救援志愿者的“孵化器”。这些应急志愿者加入技术救援署，可以免于服兵役，因此该组织实际上是德国的“特殊民兵组织”，在战争情况下承担“民防”的重要职能。该机构自1953年成为联邦内政部的下属机构后，到目前为止，在全联邦已拥有8个跨州协会，66个跨县（市）区域办公室，668个地方技术救援小组，3个培训中心，其专职雇员仅有800人，但在全联邦范围内有注册志愿者超过8万名，志愿者所占比例超过99%。技术救援署统一配置救援装备；跨州协会负责应对特殊行动，如国际救援任务、浮桥搭建、大范围水净化等；跨县（市）区域办公室负责应对工程爆破、水上救援、城市搜索、紧急电力供应、紧急泵水等任务；地方技术救援小组负责一般性的小规模救援。此外，还建立了快速搜救队、快速供水队、空运队等多支技术救援力量。在2005年卡特里娜飓风之后，德国联邦技术救援署向美国提供了首个应急援助；在2008年汶川大地震后，其代表德国政府实施了针对我国的国际救援任务。

应急培训是建设高水平的应急队伍和维护国家安全的基础性工作。西方国家普遍重视该项工作，把应急力量的培训纳入国家安全管理体系内，开展“平灾结合、平战结合”的应急培训。英国、法国高级官员的应急培训工作由国家安全最高领导机构直接负责。再以美国为例。美国联邦应急管理署有三个主要的训练中心，其中两个坐落于美国军事设施内，“平灾结合、平战结合”是其重要的培训理念。国土防卫与安全中心（CHDS）位于加利福尼亚州蒙特雷的海军研究生院，自2003年以来，该中心开展了一系列计划，重点是协助国土防御与安全领域的现任和新兴领导人制定战胜恐怖主义、应对自然灾害和公共安全威胁所需的战略、计划和政策。另外，美国国内准备训练中心（CDP）位于阿拉巴马州安尼斯顿市麦克连堡陆军基地，成立于1998年，原是美国司法部辖下专门训练应急管理工作第一响应人员的机构。“9·11”事件后，恐怖分子使用的化学（毒气）和生物（病毒）战剂、爆炸物、放射性及其他有害物质等大规模毁灭性武器成为重大风险挑战。依据2002年的《美国国土安全法》，国内准备训练中心整合成为国土安全部所辖应急管理署的联邦训练机构。该中心是美国唯一向非军事人员提供化学战剂（毒气）真实毒性环境训练的教学场所，目的在于使应急人员在面临真实的恐怖攻击事件时，能够开展高效的应急响应。目前，美国各级政府中有超过1000万应急人员，这些应急人员实际上都受到应急应战一体化的系统规范培训，从而使应急队伍成为维护美国国家安全的中坚力量。

对我国构建大安全格局的借鉴

把应急管理与国家安全体系建设融为一体，是西方国家维护国家安全的战略考量，并已取得丰硕成果。加强应急管理不仅有利于维护国家总体安全，而且能够在日常条件下锻炼应急队伍的实战能力，更有效地提升国家安全工作的专业化水平，进而成为维护国家安全的战略着力点。我国在设立中央国家安全委员会和组建应急管理部后，要坚持总体国家安全观，构建大安全格局，把应急管理工作纳入新的安全管理框架下进行战略规划与统筹，以更好地整合国家安全资源，推进国家安全与应急管理体系建设。具体来看，可以从以下方面着手。

把应急管理组织体系融入“大安全”管理体制框架内。近些年，西方国家都把加强和完善应急管理建设作为提升国家整体安全能力的战略着力点。构建权威高效、平战结合、平灾结合、职责明晰的应急管理组织体系，并将其纳入国家安全管理框架，形成“大安全”管理格局，也成为这些国家行政体制和国家安全体制改革的显著特征。当前，我国要加强党中央对应急管理工作的集中统一领导，努力构建“统一领导、权责一致、权威高效”的国家应急能力体系，要把应急管理组织体系建设融入“大安全”管理体制框架内，加强国家安全与应急管理工作整体统筹协调，优化配置各层次、各领域的安全资源，更好发挥应急管理在国家安全治理体系和治理能力现代化中的作用。从宏观管理层面来看，可以研究将国家减灾委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国家森林草原防灭火指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国家安全生产委员会等国务院协调机构进行整合，成立中央应急管理委员会，作为党中央决策议事协调机构，其人员组成与中央国家安全委员会一并考量，以更好统筹谋划国家安全与应急管理工作。另外，为提高应急应战一体化工作效率，更好组织协调各有关部门开展工作，应研究军队部门与应急部门高效协同的应急指挥体制机制建设，同时研究把应急管理部作为中央国家安全委员会成员单位，推进应急管理机构承担人民防空等相关安全职能。

加强应急应战一体化的应急管理队伍建设。目前，我国军队已组建抗洪抢险应急部队、地震灾害紧急救援队、核生化应急救援队、空中紧急运输服务队、交通电力应急抢险队、海上应急搜救队、应急机动通信保障队、医疗防疫救援队、气象保障应急专业队九类共5万人的国家级应急专业力量。同时，各军区会同有关省（自治区、直辖市），依托现役和预备役部队组建了省级应急专业力量。当前，我国应急管理部已经成立，在充分发挥应急组织机构和专业队伍“一专多能”的基础上，应继续加强国家综合性应急救援队伍建设，加快改革和完善应急队伍管理制度，推进应急救援力量的纪律性、专业化、职业化和综合化。要以总体国家安全观为指导，统筹非战争军事行动力量和国家应急队伍的体系建设，加快探索民兵应急队伍建设的有效途径，加快完善相关的应急应战培训、装备体系、资格与资格认证、财政补助、兵役免除、社会荣誉等方面的制度建设，促进民兵应急队伍有序参与应急工作。同时，要加快探索适合中国国情的应急应战一体化的应急管理社会力量体系建设。

加快推进应急应战一体化的资源保障体系建设。当前，要健全统一的应急应战一体化的物资保障体系，尤其要注意重点研究影响或阻断中华民族伟大复兴进程的重大风险，借鉴其他国家的应急应战保障体系建设的有益做法，构建应对迟滞或阻断中华民族伟大复兴进程风险的应急物资储备体系。研究和探索把军队作战、国防动员、海外救援等体系资源纳入国家应急管理体系，促进各类资源应急应战一体化的共享集约化，全方位提升应急资源的快速投送和保障能力。在开展国家总体安全风险评估的基础上，兼顾应对重大突发事件、维护国防安全、促进海外人道主义救助等方面的需要，加快推进共享集约、快速高效的仓储设施、后勤补给、物流运输、救援救护基地等综合保障体系建设。研究探索应急应战一体化的应急物资储备与生产能力储备相结合的综合储备管理模式，加快编制应急应战一体化的应急物资目录，建立融合各类保障资源的数据库管理系统。

当前，面临世界百年未有之大变局，要以总体国家安全观为指导，以应对国家安全重大风险挑战为目标，加快整合应急管理、军队、武警、国防动员等各方面资源，提升复杂情势下的国家总体安全综合决策水平，提高军地与各层级党委政府间的应急协调协作能力，及时确认和妥善应对国际国内安全领域中的重大问题。同时，要加快理顺和完善国家安全与应急管理一体化、集约化管理的相关体制机制，加快推动国家安全治理体系和治理能力现代化，更好地促进国际安全和世界和平，为建设社会主义现代化国家提供坚强保障。

（本文系国家社科基金国家应急管理体系建设研究专项“提高中高级领导干部应对重大突发事件指挥调度能力研究”阶段性成果，项目编号：20VYJ017）